Der Doppelstaat

Wenden wir uns an dieser Stelle noch einmal explizit der Fraenkel-These des Doppelstaates zu, welche für die hiesige Kernfrage wertvolle Implikationen und Erkenntnisse in sich birgt, die geeignet sind, uns im Zuge ihrer Beantwortung weiter und zum nächsten analytischen Schritt zu führen. Wir werden es im Folgenden zunächst allerdings bei der Beschreibung der Grundzüge des Konzeptes belassen, da wir in die mit ihm einhergehenden rechtstheoretischen Details später noch eingehen werden, um das Systemverhältnis von Politik und Recht und die Frage von Differenzierung und Entdifferenzierung zwischen beiden zu ergründen.

Die These des Doppelstaates ist kein reines analytisches Konstrukt Fraenkels, sondern weist – wenn auch lose – Parallelen mit nationalsozialistischen politischen Selbstbeschreibungen von „ganz oben“ auf: Hitler selbst äußerte in einer Rede im Juli 1936, dass „Regierung und Gesetzgebung Aufgabe der Partei und die Verwaltung Aufgabe des Staates sein solle“ (Fraenkel 1984: 23). Zwar gab es in dem Sinne kein Gesetzgebungsmonopol der Partei und kein Verwaltungsmonopol des Staates, und zwar betont auch Fraenkel, dass es problematisch wäre, den Normenstaat und die Staatsbürokratie einerseits und den Maßnahmenstaat und die Parteibürokratie andererseits synonym zu verstehen (vgl. Fraenkel 1984: 23), jedoch zeigt sich hier im Groben jene Stoßrichtung, die wir bereits im Text zur politischen Binnendifferenzierung von Zentrum und Peripherie und den Bestandteilen des „paralysierten Machtkreislaufs“ skizziert haben. Das negiert freilich nicht die auch von Fraenkel artikulierte Erkenntnis, dass sowohl Partei als auch Staat sich beide im Bereich des Normen- wie auch des Maßnahmenstaates betätigten (vgl. ebd.: 24) – wie aber eben auch Teile der Staatsbürokratie talk betrieben (siehe Reichspropagandaministerium) und Teile der Partei action (siehe SS). Man muss sich insofern hüten, all diese Begriffspaare (Zentrum / Peripherie, Verwaltung / Politik, action / talk, Normenstaat / Maßnahmenstaat) lediglich für „Variationen eines Themas“ zu halten, die ein- und dasselbe Phänomen beschreiben. Es handelt sich um durchaus unterschiedliche analytische Differenzierungen, die im jeweils von ihnen umfassten Bereich jeweils eigene Erkenntnisgewinne ermöglichen. Zweifellos stehen sie aber eben auch in einem klaren Zusammenhang zueinander, und in der Tendenz lassen sich immer wieder „Verwandtschaften“ feststellen.

An anderer Stelle haben wir als eine „soziologische Differentialdiagnose“ die Position von Viktor Winkler (2005) dargelegt, wonach das Fortbestehen dessen, was Fraenkel als Normenstaat bezeichnet, im Dritten Reich ein wesentlicher Indikator auch für das weitere Fortbestehen einer funktional differenzierten Gesellschaftsstruktur gewesen sei. Fraenkels eigene Ausführungen zum Maßnahmenstaat allerdings sprechen im Ergebnis und in der logischen Konsequenz gegen diese These, da er energisch bestreitet, dass etwa das Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933 (dessen dreimalige Verlängerung durch die Nationalsozialisten laut Winkler für die These der Beibehaltung funktionaler Differenzierung im Dritten Reich spräche) oder die noch zuvor, am 28. Februar 1933 verabschiedete „Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat“ (Reichstagsbrandverordnung) Ausdruck der von den Nationalsozialisten propagierten „legalen Revolution“ gewesen seien (vgl. Fraenkel 1984: 26ff.): „Die nationalsozialistische Legende der ‚legalen Revolution‘ basiert auf der These, daß jeder dieser drei Akte [die Ernennung Hitlers zum Reichskanzler, die Verhängung des zivilen Ausnahmezustandes durch Reichstagsbrandverordnung und die Unterzeichnung des Ermächtigungsgesetzes; F. S.] im Einklang mit der Weimarer Verfassung gestanden habe. Die anti-nationalsozialistische Theorie des illegalen Staatsstreichs stützt sich auf den Nachweis der systematisch geplanten mißbräuchlichen Durchführung der ‚Reichstagsbrandverordnung‘ vom 28. Februar 1933“ (Fraenkel 1984: 27). Stattdessen seien es diese besagten drei Schritte gewesen, die den nationalsozialistischen Maßnahmenstaat begründet und es dadurch ermöglicht haben, den, wie Fraenkel es nennt, „Sektor“ des Politischen dem rechtlichen Einfluss zu entziehen, also eine nicht-normengebundene Politik möglich zu machen (vgl. ebd.: 26ff.) – oder eben, systemtheoretisch formuliert, das Systemverhältnis zwischen Politik und Recht zu entdifferenzieren. Der verhängte, bis 1945 gültige Ausnahmezustand bzw. die Verwandlung der kommissarischen in eine souveräne Diktatur (vgl. Fraenkel 1984: 27, Fn. 4; Schmitt 2015) war gleichbedeutend mit einem mindestens teilweise entdifferenzierten Verhältnis zwischen dem politischen System und dem Rechtssystem.

Fraenkel verweist auf drei signifikante Gerichtsurteile Mitte der 30er Jahre, in denen der Maßnahmenstaat in relativ deutlicher Form zutage trat. Im ersten Fall, datiert auf das Jahr 1936, verwies der Berliner Generalstaatsanwalt auf Anfrage des Oberlandesgerichts Karlsruhe, ob eine von ihm vorgenommene Beschlagnahme noch bestehe, auf eine noch ausstehende Stellungnahme des Rechtsamtes der Deutschen Arbeitsfront dazu (vgl. Fraenkel 1984: 30f.) und damit auf eine Parteiinstanz. Mit anderen Worten: Hier erklärte ein Subsystem des Rechtssystems offen seine Abhängigkeit von einem politischen, maßnahmenstaatlichen Organisationssystem.

Im zweiten Fall enthob ein auf Parteibefehl ernannter „Reichsleiter für die Presse“ den „Chefredakteur einer Zeitung seines Postens, obwohl dieser einen unkündbaren Vertrag bis 1940 hatte. (…) Die Gehaltsklage des Chefredakteurs wurde abgewiesen. Das Gericht entschied, daß der Parteibefehl vom 19. Januar 1934 ein Führerbefehl sei, der, obwohl er nicht nach Maßgabe des Ermächtigungsgesetzes vom 24. März 1933 in der korrekten Form erlassen worden war, als gültig angesehen werden müsse“ (Fraenkel 1984: 31). Die Stellung des Reichsleiters sei zwar eine rein parteiamtliche, allerdings seien ihm durch Führeranordnung obrigkeitliche Funktionen übertragen worden; gegen eine solche Weiterübertragung von obrigkeitlichen Funktionen würden nach der damaligen Staatsauffassung keine Bedenken bestehen, so das Oberlandesgericht Hamburg – das Gericht habe derlei Entscheidungen hinzunehmen (vgl. ebd.: 31). Das Beispiel enthält gleich zwei signifikante Indizien für die These dieser Arbeit. Zum einen bestand für das Gericht offensichtlich kein Problem darin, eine solche, im Ergebnis und in den personalpolitischen Konsequenzen ja immerhin zutiefst schwerwiegende Übertragung von Kompetenzen an einen Vertreter der Partei (!) widerspruchslos zu akzeptieren. Hier ließe sich theoretisch noch einwenden, dass die Entscheidung des Gerichtes ja auf formal üblichem Wege der Rechtsprechung erfolgt ist und lediglich auf die neue „Staatsauffassung“ rekurriert, die eben ein neues Recht mit sich bringe – aber eben in den Grenzen eines ausdifferenzierten Rechtssystems. Noch signifikanter ist aber das zweite Indiz: Der Führerbefehl, als der der Parteibefehl definiert wurde, wurde nicht einmal in der korrekten Form gemäß Ermächtigungsgesetz erlassen. Hierin zeigt sich letztlich ein Beispiel für Maßnahmenstaatlichkeit in der Reinform: Selbst jene Rechtsnormen wie vor allem das Ermächtigungsgesetz, die am Ende der Aushebelung der Weimarer Reichsverfassung dienten und die Diktatur installierten, die aber etwa von Winkler (2005: 3) als Indizien für die Aufrechterhaltung einer funktionalen Differenzierung von Politik und Recht angeführt werden, wurden durch ein Oberlandesgericht selbst am Ende nicht mehr allzu ernst genommen, wenn sie einem Urteil im Sinne der Nationalsozialisten entgegengestanden hätten! Das einzelne Urteil ist als solches zwar noch kein Indikator für eine komplett veränderte Gesellschaftsstruktur, spricht aber dafür, dass bereits 1936 (dem Jahr des Urteils) klare Erscheinungen einer Entdifferenzierung zwischen Politik und Recht vorlagen.

Ähnlich gelagert ist auch der dritte von Fraenkel angeführte Fall. Hier urteilte das Landesarbeitsgericht Berlin im Jahre 1934, dass „eine Anordnung, die von Hitler zwar unterzeichnet, aber niemals amtlich publiziert worden war“ (ebd.: 32), dennoch gelte, da es im Ermessen des Führers läge, ob er als Führer der Nation oder als Führer der Bewegung tätig werden wolle, und dass es daher genüge, dass die Verordnung mit dem Namen Adolf Hitler unterzeichnet worden sei (vgl. Fraenkel 1984: 32). Auch hier zeigt sich wiederum, dass selbst die rechtliche Form nicht mehr von Relevanz war, wenn der Maßnahmenstaat aktiv wurde. In allen drei genannten Fällen nahmen die Gerichte faktisch Bezug nicht auf Rechts-, sondern auf politische Kommunikation, rekurrierten auf – rein – politische Entscheidungen und Konstellationen und trugen damit zu einem entgrenzten Verhältnis von Politik und Recht bei. Dabei ist es letzten Endes nicht von Relevanz, ob die Entscheidungen der Gerichte auf direkte politische Anweisungen hin in dieser Weise erfolgten oder stattdessen, wie es anzunehmen ist, in „vorauseilendem Gehorsam“. Im letzteren Falle mag, mit Herbst (2005) gesprochen, anfänglich wieder die Kontextsteuerung durch Konsens gewirkt haben. Entdifferenzierung kann jedoch durchaus auch eintreten, indem, bildlich gesprochen, nicht das politische System die Mauern des Rechtssystems einreißt, sondern maßgebliche Teile des Rechtssystems selbst ihre Tore für die politische Intervention öffnen. Das Ergebnis bleibt am Ende dasselbe: Entdifferenzierung. Um es mit Blick auf die Analyse intersystemischer Autonomiebedrohungen von Schimank (2006) zu formulieren: Auch wenn die Übernahmen vom betroffenen System nicht oder nicht mehr als „feindlich“ rezipiert werden – es bleiben eben dennoch „Übernahmen“!

Ein weiteres Feld, das aufzeigt, wie das Nebeneinander von Normenstaat und Maßnahmenstaat eine mindestens partielle Entdifferenzierung ermöglicht, beschreibt Fraenkel in einem der letzten Teile seiner Abhandlung über den Doppelstaat, in dem es um dessen ökonomische Grundlagen geht (vgl. Fraenkel 1984: 203-220). Der Normenstaat steht dabei für jene weiterhin existenten Elemente eines funktional differenzierten Systemverhältnisses und ist zugleich mit deren grundsätzlicher Garant: Er sichert den Schutz des Eigentums ab, der für eine privatwirtschaftliche Ordnung – die auch im Dritten Reich fortbestand – unerlässlich ist, und gewährleistet, dass gewisse ökonomische Spielregeln und damit auch Transparenz und Vorhersehbarkeit aufrechterhalten bleiben (vgl. ebd.: 218f.). Auch im Verhältnis zwischen Politik und Wirtschaft gibt es insofern – jedenfalls im Falle des Dritten Reiches (entsprechende Analysen etwa der Sowjetunion, der DDR und anderer, wirklich umfassend planwirtschaftlicher und staatswirtschaftlicher Systeme müssten noch einmal gesondert erfolgen) – immer ein Spannungsfeld von Differenzierung und Entdifferenzierung und niemals eine vollständige funktionale Entdifferenzierung.

Dort, wo hingegen Entdifferenzierung vorangetrieben wird, tritt der Maßnahmenstaat zutage. Fraenkel, der politisch gesehen aus einer kapitalismuskritischen Perspektive argumentiert und dem Nationalsozialismus auch ankreidet, dass er die kapitalistische Ordnung beibehalten habe (vgl. ebd.: 203), hat hier vor allem den nationalsozialistischen Umgang mit Arbeiterorganisationen im Auge: „Der Maßnahmenstaat ist im sozialpolitischen Raum in den ökonomischen Bereich eingebrochen, dadurch, daß er alle echten Arbeiterorganisationen zerstörte und alle vormaligen und etwa künftigen Arbeiterführer als ‚Staatsfeinde‘ verfolgte“ (Fraenkel 1984: 219). Letztlich lässt sich jedoch auch im Umgang mit den Unternehmen bzw., daraus hervorgehend, den Arbeitgebern funktionale Entdifferenzierung beobachten, wenn man etwa die im weiteren Sinne durchaus auch als planwirtschaftlich zu bezeichnenden Maßnahmen der Wehr- und schließlich der Kriegswirtschaft (auch im Zuge des Vierjahresplans, für den immerhin eine eigene Behörde gegründet wurde, anstatt ihn direkt im – normenstaatlichen – Reichswirtschaftsministerium anzusiedeln) betrachtet. Erst recht natürlich trat in den weitläufigen und umfassenden Enteignungen von Juden der Maßnahmenstaat hervor, der auf diese Weise die sonst weiterhin geltenden normenstaatlichen Privateigentumsgarantien rigoros außer Kraft setzte, ohne dass ihm hierbei nennenswerter Widerstand entgegengebracht worden wäre.

Und dennoch war es für den Machtgewinn und -erhalt der Nationalsozialisten nach Fraenkel wichtig, zugleich weiterhin eine normenstaatliche, also eigentumssichernde Ordnung zu erhalten, auf der auch die grundsätzliche Erhaltung einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung basiert habe – ein Zugeständnis Hitlers an die deutschen Wirtschaftsführer: Die „Symbiose zwischen Kapitalismus und Nationalsozialismus findet im Doppelstaat ihren institutionellen Ausdruck“ (ebd.: 241). Auch Webers analytische Unterscheidung von rationaler und charismatischer Herrschaft lässt sich hierauf anwenden, denn beides kam in einem ähnlichen Verhältnis im Dritten Reich zum Ausdruck: Die rationale Herrschaft manifestierte sich im Fortbestehen der Verwaltung und des Normenstaates; die charismatische Herrschaft hingegen im Politischen und im Maßnahmenstaat, der die politisierende Entdifferenzierung vorantrieb. Es dominierte ein doppelstaatliches „Nebeneinander von Rationalität und Irrationalität“ (ebd.: 239).

Fraenkel attestiert dem Maßnahmenstaat eine Macht, die mal auf offenem, mal auf subtilerem Wege in Erscheinung tritt: „Durch drastische Drohungen und gesetzlich nicht normierte Sanktionen vermag der Maßnahmenstaat indirekt zum Erfolg der Wirtschaftspolitik der Regierung beizutragen, die insoweit terroristischen Charakter besitzt“ (ebd.: 220). Die besondere Macht ergab sich in diesem Zusammenhang aus der damit zusammenhängenden, typisch maßnahmenstaatlichen Kontingenz: Die betreffenden Androhungen konnten nicht vorausgesagt oder einkalkuliert werden; die reine Möglichkeit, dass der Maßnahmenstaat in Aktion treten könnte, reichte aus, um ein umfassendes Klima des Gehorsams zu erzeugen – trotz des formell gegebenen Schutzes, den der Normenstaat grundsätzlich gewährleistete (vgl. ebd.: 220).

Tatsächlich muss festgestellt werden, dass eben hierdurch die wahre Macht des Regimes erzeugt wurde – die allgemein bekannte Möglichkeit des Zwangsmitteleinsatzes beinhaltet am Ende mehr Effektivität als der Zwangsmitteleinsatz selbst, da nur dadurch die allgemeine und damit eben auch die ökonomische Ordnung aufrechterhalten werden kann. Diese Konstellation zeigt insofern auch, dass der Maßnahmenstaat immer auch des parallelen Vorhandenseins eines Normenstaates bedarf: Ohne ihn verlöre er jegliche Legitimität und für die Bevölkerung gäbe es keinen Grund mehr, den politischen Status Quo zu akzeptieren, da die politische Willkür offen und vollkommen ungebremst zutage träte. Ein reiner Maßnahmenstaat hätte zudem keinerlei Befähigung, mit all jenen Fragen umzugehen, die nicht Teil des Ausnahmezustands, sondern der Routine, des Alltags, der geordneten Lebensverhältnisse sind. Auch hierin zeigt sich erneut, dass es stets ein Spannungsfeld von Differenzierung und Entdifferenzierung brauchte – ein reiner Maßnahmenstaat, der nur noch willkürlich und über nicht normenstaatlich legitimierten Zwangsmitteleinsatz vorgeht, würde im Ergebnis auf komplette Entdifferenzierung hinauslaufen, welche daher keine allgemeine Anerkennung mehr fände.

Dementsprechend bemühten sich auch führende Nationalsozialisten immer wieder um eine rechtlich, d. h. in diesem Fall normenstaatlich anschlussfähige Legitimierung ihrer politischen Theorie. So schrieb der Staatssekretär im Reichsjustizministerium und spätere Präsident des Volksgerichtshofes Roland Freisler in einem für das „Handwörterbuch der Rechtswissenschaft“ wiederveröffentlichten Artikel, der zuerst im „Völkischen Beobachter“ vom 21. Dezember 1931 erschienen war: „Rechtsstaat ist die organisierte Lebensform des Volkes, die alle völkische Lebenskraft zur Sicherung des Rechts des Volkes auf Leben nach innen und außen zusammenfaßt (…). [Das] organisierte zum Einsatz-Bringen der geballten Ladung der völkischen Kraft zum Schutz des Volkslebens ist unser Begriff vom Rechtsstaat“ (Freisler 1931; zitiert nach Fraenkel 1984: 231f.). Mit anderen Worten: Ein Begriff, der aus liberaler, parlamentarisch-demokratischer Perspektive letztlich die funktionale Differenzierung von Politik und Recht bedeutet, wurde hier neu „geframed“ in einer Weise, welche unter ihm nun die funktionale Entdifferenzierung zwischen beiden Systemen verstand, rekurrierend auf den – eben durchweg politischen – Begriff bzw. die Entität des Volkes. Das Beispiel zeigt, dass die (rechtsstaatliche oder sonstige normenstaatliche) Semantik der Nationalsozialisten auch die Funktion eines talks im neo-institutionalistischen Sinne erfüllte, welcher Erscheinungen der politisierenden Entdifferenzierung bzw. entsprechende action im zunehmend weniger autonomen Rechtssystem anschlussfähig machen und gerade dadurch potenziellen Widerständen in diesem entgegenwirken sollte.



Literatur

Fraenkel, Ernst (1984). Der Doppelstaat. Recht und Justiz im „Dritten Reich“. Frankfurt a. M.: Fischer.

Herbst, Ludolf (2005). Steuerung der Wirtschaft im Nationalsozialismus? Systemtheoretische Aspekte. In: Dieter Gosewinkel (Hrsg.), Wirtschaftskontrolle und Recht in der nationalsozialistischen Diktatur. Frankfurt a. M.: Klostermann. S. 3-13.

Schimank, Uwe (2006). „Feindliche Übernahmen“: Typen intersystemischer Autonomiebedrohungen in der modernen Gesellschaft. In: Ders., Teilsystemische Autonomie und politische Gesellschaftssteuerung: Beiträge zur akteurszentrierten Differenzierungstheorie 2. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. S. 71-83.

Schmitt, Carl (2015). Die Diktatur. Von den Anfängen des modernen Souveränitätsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf (8. Aufl.). Berlin: Duncker & Humblot. 

 

Winkler, Viktor (2005). Lehren aus Luhmann. Für eine andere Sicht auf Recht im „Dritten Reich“. In: Forum Recht 01/2005. http://www.forum-recht-online.de/2005/105/105winkler.pdf (letzter Zugriff: 09.11.2018)